扎克伯格公开信引发的思考

本文来自微信公众号：经济观察报观察家（ID：eeoobserver），作者：陈永伟

扎克伯格拿错了剧本吗

这几天，扎克伯格又成为了舆论的焦点。这一次，不是因为罚款，不是因为道歉，也不是因为公司转型，而是由于一封公开信。

3月30日，扎克伯格在《华盛顿邮报》上发表了一封公开信，大谈了一番自己对互联网监管的看法。在信中，扎克伯格表示，政府和监管机构应该在互联网监管领域发挥更为积极的作用。

他表示，在网络社交媒体及互联网上应当对四个方面加强监管：

首先是有害内容。扎克伯格表示，Facebook这样的平台是通过给予人们发言机会来获取自身收益、实现自身成长的，因此它也有责任保障用户安全地享受这种服务。为了达到这一目的，平台有责任识别恐怖主义、暴力和仇恨相关言论。但当同时提供的服务多达几十项时，依靠平台的力量很难对不良内容实施完全的管控。他指出，现在的Facebook确实像人们指责的那样，在对内容的控制上具有太大的权力，这其实是不应该的。针对这一情况，扎克伯格呼吁引入第三方机构对有效内容和传播制定管理目标，为被禁内容设定底线，并要求公司开发相关系统将有害内容保持在最低限度。

其次是选举诚信。扎克伯格表示，相关的立法对于保障选举诚信十分关键。他表示，为保证选举诚信，Facebook已经对政治广告的标准进行了重大调整。用户在购买政治广告时必须先验证身份，Facebook也会对相关信息进行存档。不过，在他看来，单单依靠一家公司的力量很难真正地保证选举诚信。因此他呼吁制定一个共同的标准，来验证投放广告者是否牵扯政治，并对在政治选举中如何使用数据和定位进行探讨。

再次是隐私保护。扎克伯格认为，在这个问题上，需要有一个全球统一的框架。在他看来，如果全球有一个类似GDPR（《通用数据保护条例》，General Data Protection Regulation）的数据保护法规作为共同框架，那么对互联网发展将是十分有利的。他同时还指出，新的共同框架应当对GDPR所没有涉及的问题进行一些回答，例如出于公共利益使用数据和信息应当秉承什么原则、人工智能等新技术应当如何使用数据等。

最后是数据可携带。扎克伯格认为，数据的可携带性可以为用户带去便利，这对于互联网是十分重要的。但他强调，当数据在不同的服务之间迁移时，应当制定规则，明确究竟谁来为数据的安全负责。他呼吁，在数据可携带方面，也应当制定统一的规则。

扎克伯格的公开信发布之后，立即引来了各界的讨论。

有一些人盛赞这封公开信，认为这封信很好地指出了当前互联网存在的一些问题，并认为由身为科技巨头掌门的扎克伯格来指出这些问题，呼吁政府管制，很有代表意义。有一些人则对扎克伯格的这封信感到不解，认为扎克伯格的这封信来得很莫名其妙，像是“拿错了剧本”。毕竟，就在不久之前，扎克伯格还公开表示应当让互联网企业有更多的自我监管权力，为什么现在态度就来了一个180度转弯，呼吁起政府管制了呢？还有一些人认为扎克伯格的这番表态其实是以退为进，一箭双雕，在打造奉公守法的良好形象的同时，趁机将对手排挤在市场之外。毕竟，对于市场上的新进入者，更高的政府监管水平事实上是必须面临的一道“进入壁垒”。因此，如果美国政府真的采纳了扎克伯格的意见，那么监管的门槛就会大幅提升，很多潜在的Facebook的对手会因此而选择放弃进入市场。

在这里，我无意对扎克伯格发表这封公开信的动机妄加猜测，仅从内容上看，这封公开信确实对互联网产业存在的问题进行了一些反思。而在当前这样的背景下，进行相关的反思是十分重要的。

札克伯格呼吁的其实是明确的规则

从本质上讲，扎克伯格的公开信还是在讨论一个老问题——政府监管和平台的自监管之间究竟应该如何划界。一些评论认为，扎克伯格之前大力倡导平台自我监管，而现在却呼吁政府发挥更多作用，其态度是前后矛盾的。但在笔者看来，其实他本人的态度变化并不是那么大。在公开信中，扎克伯格反复强调了Facebook作为平台的责任及其所作的贡献，这表明，他并没有对平台自监管的重要性给出否定。只不过，在他看来，如果平台与政府之间的责任边界没有划清，一旦出了事就让平台承担责任，平台就会无所适从。从这个意义上讲，扎克伯格呼吁的政府监管，事实上更多的是一种总体规则上的指导，而不是一种事无巨细的介入。事实上，如果我们关注一下扎克伯格的言论，就会发现他在去年的听证会上就表达了希望政府监管的态度，并指出在监管缺位的状况下，Facebook本身也成了受害者。从语境上，我们不难推断出，他当时指的监管，应该也是一种更为宏观的、原则性的监管。

近年来，平台日益成为了经济活动的主体。和传统的企业不同，平台并不直接向用户销售产品或服务，而是给用户之间的交易、交互提供场所，以促成他们交易、交互行为的发生。换言之，平台的业务就是经营和管理一个市场。平台的这种属性决定了它应当具有一定的监管职能，以保证自己运作的市场可以更为有效地运作下去。于是，平台责任与政府责任之间的关系就开始变得模糊了。

在传统的经济条件下，企业与市场之间的事情是分得很清楚的。企业内部的事情由企业管，企业之外的事情（包括企业本身）由政府来管，但现在的平台在某种意义上已经突破了传统上的企业边界。在很多时候，他们必须要对原本属于公共领域的事务进行管理。例如，传统企业很少需要去关心社会舆论，但像Facebook这样的平台企业就必须对它上面的舆论状况进行实时的监控，并根据相应的动向进行监管。而平台的这些行为本身，其实已经处在了规则的模糊地带。为什么作为一个企业，Facebook有权去管制舆论？这是很多人的疑问，也正是扎克伯格信中提到的“立法者认为Facebook在控制舆论方面有太多的权力”这个说法的来历。但是如果Facebook不管呢？它可能也会因对不良信息放任不管而受到指责。从这个角度看，其实政府与平台之间的关系不清，是让以Facebook为代表的平台企业极为尴尬和被动的事。这意味着，他们怎么做都有可能错，都有可能被指责甚至处罚。因此，扎克伯格呼吁政府更多管制，给出一套更明确的标准、规则，其实就是呼吁在政府责任和平台责任之间划出一条明确的界限，从而让自己有一个规则可依。

什么归政府，什么归平台

值得注意的是，尽管扎克伯格呼吁政府要介入对互联网的管制，要给互联网的发展制定规则，但对于政府应该管到什么程度，制定怎么样的规则，并没有给出明确的设想。而这一点，其实正是困扰各界的一大难题。

究竟政府和平台之间的责任边界应该在哪里呢？在笔者看来，这一点恐怕还要看政府管制与平台自管制这两个选项可能带来的成本和收益。

由政府出面进行监管和由平台自监管，都有自身的优势和劣势。政府管制的优势在于其目标（至少从理论上看）更符合公众利益，但其劣势在于其掌握的信息和工具更少，因此监管效果和目标之间可能会有一定的偏差。平台则正好相反，其劣势在于它的目标并不是公众利益最大化，其本身的利益和公众利益之间就存在着冲突。但与此同时，平台也有自己的优势，例如它在对信息的掌握上更好，并且有更多的可能选择，因此其自监管的结果与其目标之间的契合度可能是更高的。我们可以把政府和平台比作两个射击选手，他们要射击的目标都是公众利益，那么政府这位选手就是在瞄准上有优势，但在射击时会手抖；而平台这位选手则是瞄得不太准，但却是瞄哪儿打哪儿。

知道了这些，我们就不难明白，究竟什么由政府来管，什么由平台来管，要看平台本身的目标到底会和公众利益这个“靶心”偏离多远。如果平台本身的利益是和公众利益之间的契合度比较高，那么就应该让“射的更准”的平台来管这些事；如果平台利益和公众利益之间偏离很大，那么哪怕政府在操作过程中会出一定的偏差，会和目标有一定的偏离，由它来管也要比让平台管好。

究竟平台目标与公众利益之间会有多大偏离，这和平台经营的业务以及商业模式之间存在着很大的关系。这其中两个因素最需要重视，它们分别是：平台所经营的业务的外部性，以及平台对其利益相关者的控制程度。

先看前一个因素。在现实中，平台的业务千差万别。其中一些平台的业务具有的外部性很强。例如Facebook可能带来较大的舆论风暴，P2P平台可能会引发金融动荡。而另一些平台的业务所具有的外部性则相对较小。例如，电商平台充其量只涉及一些假货问题，其对公众利益的潜在威胁是很小的。显然，根据平台业务所具有的外部性强弱，政府监管和平台自监管的边界应该做出变动。

再看后一个因素。当平台对其利益相关者的控制力较弱时，平台的属性将更类似于一个市场，它对公众利益的关心将会较多。原因很简单，因为在这种情况下，将市场治理好让其更有效地运作将会更符合其自身的利益。相比之下，当平台对利益相关者的控制较强，其属性更偏向于企业一边时，其目标与公众利益的偏离就可能较大。

综合考虑以上两个因素，我们就可以将平台分为四类。第一类平台对用户的控制力很强，从性质上更类似于企业，并且其业务具有较强的外部性。对于这类平台，政府就应该强化管制。在管制手段上，可以参考对于企业的管制。第二类平台的控制力较弱，在性质上更类似于市场，但其业务的外部性却较大。应当以政府管制为主，将外部性控制在一个合理的范围内。在这个前提下，也应该发挥平台自身的治理力量，促进平台秩序的生成。第三类平台的性质类似于市场，其目标是和公众利益比较接近的，同时其业务的外部性也较小。对于这种情况，就可以更多发挥平台本身的积极性，依靠平台自身的力量来进行治理。第四类平台比较类似于企业，但其业务的风险也较小。在这种情况下，政府可以考虑放权，较多依靠平台自身的治理，但与此同时也应该保证适度的监管，以弥补平台工作的不足。

根据以上分类，对像Facebook这样的平台进行更多的政府监管或许是必要的，但这并不意味着对于其他各种类型的平台，政府都应该采用同样的力度来加以监管。

GDPR该不该是未来

在扎克伯格的公开信中，最受人关注的是其对隐私保护的观点。在信中，他呼吁建立一个类似GDPR的统一数据保护规则作为框架，用以规范互联网平台企业的数据搜集行为。这一点，让很多人深感诧异。毕竟，GDPR对隐私保护的规则是出了名的严厉，对数据驱动的“科技巨头”可谓是十分不友好，为什么作为“科技巨头”创始人的扎克伯格不仅没有对这个规则表示抵制，反而要对其加以倡导呢？

在笔者看来，这里面还是一个两害相较取其轻的选择。诚然，GDPR非常严厉，对Facebook这样的“科技巨头”非常不利，但相比于严格规则来讲，更麻烦的是没有规则。从表面上看，在一个对数据保护没有任何限制的地区从事经营，是对科技巨头非常有利的。但是，如果一个地方没有既定的规则，它就随时有可能出台各种可能的规则，或者用其他相关的法律法规来对数据保护问题进行各种可能的解释，这样带来的政策不确定性将是巨大的。与这种情况相比，即使有一个十分严格的规则，对企业来说也会比较好。因为这事实上给了它们一个行为标准，只要按照行为标准行事就可以保证不出错。

经济学上有个著名的科斯定理，说的是，如果交易成本足够低，那么无论初始产权的配置状况怎么样，资源配置总会达到最有效率的状态。在现实中，产权是否清晰，是决定交易成本大小的一个关键因素。从这个意义上讲，遵照类似GDPR的规则，对用户的隐私给予了十分严格的保护，其实也是一种对产权的明晰化，是有利于交易成本的降低的。相对于现在数据产权界分不明确，谁拥有数据权利、拥有怎样的数据权利都不清不楚的局面，这种武断但清晰的界定或许还更好一些。毕竟，给定了这样的初始产权配置，企业与用户的数据交易就有了依据，相应的数据搜集、分析行为就可以继续进行。从这个意义上讲，扎克伯格呼吁一个类似GDPR的统一规则，其实就是要呼吁对数据产权的明晰化，这其实是符合经济逻辑的。

值得注意的是，扎克伯格呼吁的其实是类似GDPR的统一规则，而不是欧洲现行的GDPR规则。事实上，他也指出了GDPR规则中存在着一些问题，例如没有明确什么时候可以用数据来服务于公益，应该如何将数据应用于人工智能等新技术，并呼吁新的规则应当对这些问题进行补充。他的这一意见，其实也是呼吁对数据的产权进行进一步的明晰，从而让有关数据的交易活动可以更低成本地进行。

需要说明的是，尽管统一的、确定的规则确实有助于数据资源的配置，但GDPR究竟是不是一个好的统一规则范本，这一点还有待探讨。从条文看，GDPR对于用户的隐私保护相当严格。按照它的规定，几乎所有的数据搜集行为都需要实现经过用户同意才能实施。这种严格的保护，很可能会引发较强的“禀赋效应”（endowment effect），让更多的用户拒绝别人搜集其数据。这可能会增大整个数据市场的交易成本，从而让数据的流动变得没有效率。相比之下，如果可以在设定相关底线以及利益分享机制的前提下，给予企业更多自由搜集用户数据的权利，那么数据市场的交易成本就可能更小，数据的流动也会更有效率。从这个意义上讲，GDPR是否能成为未来的全球统一数据保护规则，可能还需要更多的实践来给出验证。

此外，到底在全球范围内，是否应该有一个统一的数据保护规则，这一点似乎也是有待讨论的。扎克伯格呼吁全球统一的规则，最主要还是应该出于商业角度的考虑。如果全球的规则统一了，那么他们在做数据合规时，就可以采用统一标准、统一方式，从企业的角度来看，这是可以大幅降低成本的好事。但是，对于具体的国家、具体的地区来说，统一的规则可能未必合适。各国的国情有不同，人们对于隐私的理解也有不同。有些人看更看重隐私，因此像GDPR这样的严格规则对于人们来说就是更有利的；但也有一些人对隐私并不太在乎，而是更愿意用被其他人看作“隐私”的个人信息来换取经济收益，那么对于他们来说更为严格的规则其实就是限制了他们的权利。因此，至少在笔者看来，比起采用统一的数据保护规则，让各国、各个地区分别制定明确的，但更符合各国的数据保护规则，或许是更好、更稳妥的一个选择。

本文来自微信公众号：经济观察报观察家（ID：eeoobserver），作者：陈永伟

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